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上海轨道交通投融资体制改革新思维万芳

发布时间:2020-02-14 12:05:29 阅读: 来源:帽子厂家

上海轨道交通投融资体制改革新思维

对上海城市轨道交通未来发展的几点政策性建议:

●以2010年上海世博会为契机,进一步完善上海轨道交通规划

●政府引导,建立多元化的投融资结构

●形成政府指导下的轨道交通价格新机制

●进一步推进和落实轨道交通装备国产化政策

“十五”期间是上海轨道交通的集中发展期,将建设200多公里的10条轨道交通线路,总投资约850亿元,初步形成上海轨道交通骨架网络。为此,上海市政府正深化轨道交通投融资体制改革,突破制约轨道交通大发展的资金瓶颈及各类约束条件,按照市场化、社会化的要求,努力实现“政府组织,企业运作,市场竞争,形成合力”的改革目标,促进轨道交通快速、健康发展。

目前,上海市政府已按照市场化、社会化的要求,实施了轨道交通投资、建设、运营、监管“四分开”的轨道交通投融资体制改革,强化政府公共投资功能和政策引导功能,推动轨道交通建设与运营逐步走向规范、有序、合理的市场竞争,同时建立起政府有效的监管机制。“四分开”改革的最根本和最迫切的任务是:要突破制约轨道交通大发展的资金瓶颈及各类约束条件,为吸纳各类资金进入上海轨道交通投资领域,降低投资成本,提高市场化运作水平创造必要的体制、机制条件,努力实现“政府组织,企业运作,市场竞争,形成合力”的改革目标。

在上海轨道交通建设领域,为降低工程造价,加快建设进程,上海轨道交通建设强化竞争机制,向国内外开放建设市场。项目公司通过市场选择,参照国际惯例及FIDIC条例,委托建设管理公司作为业主代表实施建设管理。业主代表按照项目公司授权,代表业主负责设计和施工招投标等具体组织工作,并对工程进行全方位的控制和监督。目前已由上海地铁建设公司、久创建设管理公司、上海港铁建设管理公司、中国铁道建筑总公司四家总承包商共同竞争,其中上海港铁的投资方之一是香港地铁有限公司,这意味着上海轨道交通建设管理向境外资本敞开了大门。

在地铁运营管理领域,项目公司对轨道交通运营采用委托运营方式,通过招投标选择运营公司。按照收益与资产和负债相统一的原则,运营收入为项目公司所有,运营公司根据业主委托,承担线路运营工作,收取委托运营费。运营公司根据业主的需要可以采用多种运营模式。为建立公平的运营竞争环境,新组建的现代轨道交通运营股份公司于2002年8月获得了轨道交通5号线(莘闵轻轨)的经营资质,打破了上海地铁运营公司独家运营的垄断局面。

上海与香港、东京存在许多相似的地方,如人口密度高,都实行公共交通优先的发展战略等。与香港相比,上海发展轨道交通存在诸多有利因素。一是上海有1670万人口,为香港670万人口的两倍多,且上海地域辐射力强,拥有巨大的潜在客流;二是人口居住密度较高,特别适宜发展大容量、高效率的轨道交通;三是上海经济处在一个持续快速发展阶段,对公共交通的需求不断增长,居民出行的支付能力在不断提高。目前,上海轨道交通的出行量不到100万乘次/天,而香港轨道交通的出行量在240万乘次/天,上海轨道交通拥有庞大的市场资源,上海轨道交通投融资具有较大的政策调节空间。但是,也存在许多难点:一是融资成本高。10条线路中,中心城区线路超出总投资额的一半以上,人口密度高,动迁成本大;二是可支配财力少。上海市财政收入2000多亿元,与香港相近,但地方可支配财力约700亿元,集中大量投入难度大;三是土地管理体制差异较大。区县政府对土地支配权较大,影响通过土地捆绑开发增加轨道交通收益。

按照上海市政府继续推进、完善轨道交通“四分开”改革的要求,根据轨道交通特有的经济属性,结合上海的实际,借鉴香港地铁、日本私铁和国际大城市发展轨道交通的成功经验,以未来收益前期化、工程投资和融资成本最小化、外部收益内部化为思路,对上海城市轨道交通未来发展提出以下几点政策性建议:

1、以2010年上海世博会为契机,进一步完善上海轨道交通规划。

2010年上海世博会的主题是“城市,让生活更美好”,快速、便捷的交通系统也成为其主要内涵之一,在为期6个月的会期中,上海要接待7000多万参观者,届时上海轨道交通的日载客量将达700万至800万人次,这将产生巨大的客运需求,带来巨大的交通压力。因此,依据城市发展总体规划,坚持城市轨道交通线网规划与土地使用规划相结合的原则。按照土地不同的使用性质和功能划分,进一步优化城市轨道交通网络规划,不但能够有效引导城市结构调整和布局整合,提升沿线土地利用价值,获得良好的社会效益,同时能够形成大运量交通走廊,吸引更多的客流,获得理想的经济效益。此外,科学的线网规划,也为有效地控制工程造价创造了条件,节约轨道交通建设的前期准备费和土建投资费用。同时,我们不能忽视解决好控制调度、供电、维修基地等一系列资源共享问题,改变目前按项目分别配置,各成系统的现状。整体性资源应由政府统一作好专业规划,实现资源整合、综合利用,降低建设和运营成本,充分发挥轨道交通网络效率和优势。

2、政府引导,建立多元化的投融资结构。

依据国务院办公厅2003年“关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知”,城轨交通项目的资本金须达到总投资的40%以上,而目前上海“十五”轨道交通项目的资本金比例在38%,需进一步提高,提高政府的资本金投入也是控制融资成本,保障未来收益的重要举措。考虑从以下几个途径来增加市区两级财政的财力投入:一是随着财政收入的增长,增加市区两级财政预算内投入;二是加大区级政府财政支持力度,考虑到这几年城市建设面貌大有改观,投资环境有较大改善,适当提高这些区县的财政支持应是可行的;三是调整部分已收费项目的用途,如随着市政和公建配套设施日益完善,但轨道交通等新一轮市政工程建设亟需增加政府投入,因此可以调整住宅配套费使用结构,每平方米拿出一部分用于轨道交通建设。我们也不妨考虑尝试发行中长期债券这一做法。在成熟资本市场上,企业债券融资额往往是股票融资额的数倍。根据香港地铁公司的成功经验,债券融资是其融资的主要渠道,规模庞大的债券融资规模既保证了轨道交通项目投资所需的巨额资金,同时又最大程度地锁定了融资成本。

3、形成政府指导下的轨道交通价格新机制。

轨道交通最稳定和最主要的收入来自票款,建立适应上海轨道交通市场化运作的价格机制是影响轨道交通收益,确保轨道交通良性发展的关键环节。经测算,对“十五”期间建设的线路(不含磁浮线路)来说,到2010年若能达到平均每天每公里2万人次的客运量,则其保本价格约为6.00元/人次,而2010年居民的承受能力约为4.50元/人次,因此,轨道交通的完全成本价格远高于市民可接受的价格。现行的上海轨道交通实行统一的分段计程票价即0至6公里票价为2元,6至16公里加收1元,16公里以外按每6公里1元票价递增,平均票价为2.62元/人次。分段计程票价结构与地面公交等形成了一定的比价关系,特别是一、二号线的一票换乘对吸引客流起到了较大作用。但现有相对简单的票价体系仍无法适应上海轨道交通网络化发展的要求,价格构成不明晰,无法满足企业市场化运作的需要。所以,要根据轨道交通准公共产品的特性,在加强政府监管和社会监督的前提下,以客流为导向,充分发挥轨道交通自动售检票系统的功能特点,建立政府管制下的多层次票价体系和规范化的企业调价程序,完善上海轨道交通定价模式,兼顾轨道交通的经济效益和社会效益。

4、进一步推进和落实轨道交通装备国产化政策。

中国企业在城市轨道交通关键技术方面仍比较落后,缺乏竞争力。车辆等机电设备长期依赖进口,不但费用昂贵,而且造成设备类型纷杂,今后的运营维修也成大问题。国务院办公厅2003年“关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知”明确,要不断提高城轨交通项目设备的国产化比例,对国产化率达不到70%的项目不予审批。因此,政府在规范轨道交通建设标准,完善技术政策和技术体系的同时,要为国内重点设备制造企业的生产和研发创造条件,加快轨道交通技术设备国产化进程,大大降低轨道交通投资和运营成本,推动国内制造业的发展。 查阅:已获批28个城市的轨道交通线路规划详解图(更新中)查阅:2012年全国各省市城市轨道交通项目概览(更新中)查阅:城市轨道交通中标企业

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